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中国金融科技监管的改进优化路径

  当前,金融科技不仅加快了金融创新的进化和迭代速度,更是颠覆性地冲击了现有金融体系,促进构成金融生态的金融服务提供者、需求者、金融市场基础设施以及金融监管等发生了根本性变化。科技驱动金融创新的特质决定了科技安全风险与传统金融风险会出现叠加效应,因此,金融监管是受冲击最大的领域。

  “监管沙盒”作为金融科技监管的创新模式一经英国提出便引发热议与效仿,截至2017年8月,已有14个国家或地区实施监管沙盒,两个国家宣布即将实施。在第三方支付与网络借贷等力量带动下,中国的金融科技已经走在世界前列。鉴于监管沙盒对金融科技的强适应性,本文认为我国有必要引入监管沙盒,但考虑到中外金融科技发展之差异,我们需客观评价反思国外监管沙盒之利弊,并在此基础上提出我国监管沙盒的改进优化路径。

  一、监管沙盒的国际实践与评价

  (一)监管沙盒的运作

  监管沙盒将计算机安全领域的一种虚拟技术引入金融监管领域,为可能具有破坏性和风险性的金融创新提供一个安全的测试环境和监管试验区。

  1.驱动逻辑:以“有限破坏性创新”促进竞争。随着金融科技的快速发展,其所包含的金融固有风险更为复杂和隐蔽,信息科技风险和金融风险的外部性更为突出,潜在的系统性和周期性风险更加不确定。与此同时,后危机时代金融监管逆转趋紧,严格而高标准的监管措施成为金融创新的障碍。为了给金融创新提供强大制度支持和优质金融生态,从而促进有效竞争,英国金融行为监管局(FCA)提出:积极促进金融创新就必须消除不必要的监管障碍,允许“有限度的破坏性创新”是促进有效竞争的关键。

  2.核心利益:保护消费者权益。进入沙盒的金融创新具有破坏性,必须对参与沙盒测试的金融消费者设置多重保护措施,引导金融创新专注于真正改善消费,确保金融消费者可以利用沙盒程序消除金融消费风险,保护其权益,从而享受更多的金融产品和服务。比如,在FCA沙箱测试的申请准入标准中就将“消费者能否受益”作为标准之一;澳大利亚监管沙盒下的“许可证豁免”将信息披露、争议处理、保护和补偿等消费者保护措施作为准入条件;香港的监管沙盒体系有着充分措施保护客户利益,如客户了解相关选择的风险、自愿加入试验、保障投诉处理程序、由测试故障造成的损失为客户提供及时公正的补偿机制、为客户退出做出适当安排等。

  3.具体运行:准入标准、运行程序与监管环境。为确保公平与透明,兼顾创新有利于消费者,相关国家引入了统一适用准则作为进入沙盒的先决条件,主要包括但不限于:测试范围、是否是真正的创新、是否有利于消费者、测试的必要性、消费者保护条款等。准入标准明确后,沙盒测试程序大体分为:申请——评估并审批——确定测试方案——在监管下进行沙盒测试——评估测试结果决定是否能够进入市场等步骤。此外,监管当局为进入沙盒测试的企业营造了更为宽松和灵活的监管环境,如实施“监管沙盒豁免”,即测试企业可以不持有金融服务许可证;实行弹性测试时长;在特定情况下,可对企业临时性突破规定不采取强制措施等。

  (二)监管沙盒的客观评价

  监管沙盒的引入提供了一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境,以保障消费者利益为核心,鼓励金融科技企业大胆尝试创新的产品、服务、商业模式和交付机制等,为监管者寻找到了一个更好平衡金融科技的发展与风险控制、更好平衡金融创新与金融消费者保护的监管机制,进一步促进了金融创新、提升了监管质量、拓展了金融消费者保护范围。

  但从目前披露的测试数据来看,监管沙盒在实践中仍然存在一些问题:一是监管沙盒并未受到所有监管者的青睐。美国货币监理署和证券交易监督委员会、德国金融服务监管局、卢森堡金融监管委员会等都拒绝采用监管沙盒,而更倾向于采用试验或试点方式。

  二是监管沙盒在范围和规模上十分有限。英国FCA主导的监管沙盒,第一、二批的测试主体分别是18家、24家,相比5.6万家持牌主体规模甚小。有限的沙盒测试范围和规模,很难促进有意义的创新。

  三是设计缺陷让监管沙盒形同虚设。监管沙盒限定了测试范围,但快速发展的企业很快就会突破限定的范围。这种情况下,监管部门通常在满足特定条件时,授予沙盒测试集体豁免(如澳大利亚)。这种豁免源于法律事先的明确规定,而非监管主体与监管对象间的有效沟通和相互了解。因此这种集体豁免仍属传统监管的范畴,只是披上了监管沙盒的外衣而已。

  二、中国监管沙盒的借鉴

  (一)夯实监管基础

  从分析数据看,得益于巨大的人口基数和市场规模,我国金融科技在支付和网络融资等细分领域略处于领先,但在行业发展的市场条件和技术水平等并无竞争优势。同时,各类跨市场、跨行业、跨机构的金融产品和业务创新屡见不鲜,但真正服务实体经济和金融消费者、提升金融核心竞争力的金融创新还远远不足。而反观现有的金融创新监管则存在重叠与缺位并存、空白与滞后共生的局面,既不能对复杂、隐蔽的金融风险实施有效控制,也不能适应金融科技驱动金融智能化发展大趋势。

  因此,只有正确认识我国金融科技发展现状以及金融科技监管存在的不足,才能在此基础上科学谋划金融科技监管架构,最终实现既与金融科技发展规模或者发展阶段相契合,又可兼顾未来金融科技发展趋势的渐进性;既减少规则障碍引导金融创新真正改善金融消费,又可将由此所带来的金融风险控制在可接受程度之内。

  (二)更新监管理念

  一是我国普遍运用的改革试点与监管沙盒具有理论和逻辑上的相似性,都是在鼓励创新与严格监管中寻求平衡点。但金融创新不可能只固定于某一行政区域内,因此我们要从改革试点的“区域或主体测试”更新为“产品或服务测试”,以监管沙盒打破区域边界和主体限制,围绕金融创新产品和服务建立监管试验田和安全港。

  二是从监管沙盒的运行机制来看,是先有金融创新产品与服务,后有相应的具体监管措施,这与传统金融监管思维不同,这种“创新引领监管、监管服务创新”的特征,要求我们从“传统的被动监管”更新为“创新的主动监管”,通过监管主体与监管对象的平等沟通、良性互动,营造更好的监管环境。

  三是传统金融监管的目的和宗旨是防范金融风险、维护金融安全,但监管沙盒将保护金融消费者利益作为核心,谋求的是促进创新、控制风险、保护消费者利益的多重目标,因此要求我们从“单一目标监管”更新为“多重目标监管”。

  (三)转变监管方式

  金融科技横跨多市场的快速发展,预示着其业务的交叉性明显增强,风险的关联性和传播性也随之增强,单纯的机构监管理念与框架已无法适应金融科技发展的需要。监管沙盒对创新企业不设限制等做法为我国提供了参考。适时地从单纯的机构监管向在宏观审慎监管框架内、以机构监管为基础、更加突出和强调基于业务和风险的功能监管、行为监管和“穿透式”监管相结合转变。

  (四)创新监管工具

  以监管沙盒理念拓展我国改革试点区域与主体的限制和边界,运用技术手段虚拟一个特定的网络空间,并引进监管沙盒整套流程,实现对新型金融产品与服务、新型金融业务、新型金融主体、新型金融商业模式等的在线测试、在线监管。加强对监管科技的应用,通过系统地构建基于区块链、大数据和云计算等技术为核心的数字化监管体系,开展即时、动态、全方位、精准式、智能化监管。

  通过大数据和智能技术对投资者的风险偏好和风险承担能力进行捕捉,进而用以进行有效的投资适当性评估,开展低成本高效率的金融产品风险教育。参考金融稳定理事会(IIF)关于金融科技的分析框架,对国内具有“系统重要性”的金融科技企业采取更具针对性的监管措施,防范“大而不倒”的风险。

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作者:王慧洁 来源:金融时报 发布时间:2018-04-16 06:46:03
 
 
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